La aprobación por unanimidad del proyecto de Ley de Víctimas en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes es sin duda una noticia positiva para el país, pero aún así, está lejos de convertirse en un genuino triunfo para la nación.
El interés de los partidos políticos por sacar adelante esta iniciativa, quizá la más importante del gobierno Santos, es innegable, independiente de los intereses que motiven a cada bancada parlamentaria, sin embargo, la forma en que se desarrolló el debate, el nivel de las discusiones, los logros y sacrificios que se tuvieron que hacer en aras de lograr su aprobación, produce varias sensaciones ambiguas y deja profundos interrogantes.
La Ley de víctimas fue aprobada; avanza velozmente en los pasillos del congreso y se abre paso para llegar finalmente, aún no se sabe que tan cambiada, a la plenaria del Senado, lo que quizás se produzca a mediados del 2011. Para muchos colombianos esto ya de por si representa un triunfo para el país y más aún si se considera que algunas modificaciones importantes lograron ser introducidas. Sin embargo, el hecho de que varios temas claves en la ponencia no hayan sido objeto de debate y de manera presurosa se haya aprobado el texto original dejando mediante constancias la discusión para la plenaria de la Cámara, hace pensar que ese triunfo no es tan dulce como se quiere creer.
Durante tres días en tres largas sesiones de debate se logró la aprobación de todo el articulado de la Ley. Un bloque de 121 artículos que no habían sido objeto de proposiciones fue aprobado de un sólo golpe durante el primer día. Hasta ahí parecía haberse zanjado lo sencillo del proceso. Luego vendría lo más complicado que era entrar a discutir y establecer acuerdos entre los distintos partidos y parlamentarios para lograr la aprobación de las propuestas modificatorias.
No faltaron las discriminaciones frente a algunas propuestas, no tanto por la calidad de las mismas, sino por el origen de éstas. Las marcadas tendencias ideológicas, propias de un país fracturado por la polarización política, no estuvieron ajenas al debate pero tampoco lograron ahogarlo. Se pudo unir voluntades para conseguir la aprobación de algunas propuestas, y como en una mesa de jugadores diestros se hizo claro que en todo acuerdo de negociación justo cada parte obtiene su ganancia y así fue. Renunciando a posiciones absolutas se lograron introducir importantes modificaciones al texto original considerando recortes y ajustes propuestos por las partes contrarias, y varios parlamentarios de manera flexible decidieron retirar sus proposiciones para apoyar otras iniciativas sobre el mismo artículo al considerarlas más convenientes.
La discusión también la facilitó el hecho de que temas polémicos y que serían objeto de enormes contradicciones no fueron discutidos.
Entre las propuestas más importantes que lograron ser incorporadas a la Ley, se cuentan algunas de las presentadas por los representantes del PDA, Iván Cepeda Castro y Germán Navas Talero, y de los liberales en cabeza del representante Guillermo Rivera, coordinador ponente de la iniciativa.
Como un logro importante podría destacarse la creación de una unidad del CTI destinada exclusivamente a la persecución de bienes despojados por los agentes de la violencia. Esta medida, a la vez que garantiza el incremento de los recursos del fondo de reparación para las víctimas y el debilitamiento de las bases económicas de los aparatos criminales, puede contribuir a la no repetición de la violencia padecida.
Otro de los artículos aprobados y que fuera objeto de minucioso análisis por cuanto en un comienzo se pensó que mediante éste se adjudicaban funciones extraordinarias al defensor del Pueblo, lo que sería inconstitucional, fue el de fortalecer el sistema de representación Judicial de la Defensoría del Pueblo para garantizar una adecuada representación de las víctimas por parte profesionales que no tengan a su cargo los procesos de los victimarios.
El principio de corresponsabilidad en el que se individualizan responsabilidades y se reconoce el deber de la sociedad de asistir humanitariamente a las víctimas, y de éstas de participar activamente en los procesos quedó también incorporado a la norma.
Otro logro bastante significativo, quizás uno de los más definitivos en el carácter de la iniciativa, es el que se obtuvo con las modificaciones incorporadas artículo 172 para garantizar que los responsables de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario que hayan sido extraditados puedan contribuir a la efectividad del derecho a la verdad y la justicia de las víctimas de sus acciones criminales y para que sus bienes sean entregados al fondo de reparación.
Una de las modificaciones más audaces incorporadas a la ley se refiere a la corresponsabilidad en la reparación de las víctimas que deben asumir las empresas que contribuyeron a la financiación de grupos armados ilegales. El representante Navas Talero dictaminó que quien cause un daño a un tercero, así sea bajo constreñimiento, debe responder. Por su parte el representante Iván Cepeda recordó el caso de la empresa Chiquita Brands, y cómo ésta no sólo apoyó económicamente a los grupos paramilitares, sino que además permitió que uno de sus puertos fuera utilizado para la entrada de armas con las cuales se causó la muerte de varios civiles. La inconformidad de Miguel Gómez frente a estas afirmaciones, quien argumentó en defensa del sector empresarial que muchos empresarios se habían visto obligados a pagar vacunas para preservar su integridad, no fue suficiente para que se aprobará la modificación a la norma.
La reparación
La proposición al artículo 8 presentada por el PDA enuncia el fundamento de la reparación y establece que ésta no es un gesto solidario sino un deber del Estado. Sobre la pretensión de que con la indemnización por vía administrativa, consagrada en el artículo 110, se excluyera la reparación por vía judicial, el representante Rivera afirmó que proponerle a una víctima que por 40 SMV, en el mejor de los casos, renuncié a la reparación judicial es oprobioso y a la larga tampoco resuelve la congestión fiscal. “Acá no debemos hablar del otorgamiento de beneficios a las víctimas sino del reconocimiento de unos claros derechos. No son dádivas, sino derechos que deben ser garantizados”, enfatizó.
Por su parte el representante Miguel Gómez declaró que nunca en la historia se ha llevado a cabo un proceso de reparación en medio del conflicto y que ello podría acarrear problemas que en este momento no avizoramos. Aún cuando la intensidad del conflicto ha disminuido, afirmó, las victimizaciones siguen aumentando. También señaló que si bien está a favor de la inversión de la prueba en casos de despojo, considera que muchas personas pueden verse atropelladas por la medida.
El plan Marshall, iniciativa propuesta por Estados Unidos para la reconstrucción de los países europeos destrozados después de la Segunda Guerra Mundial y con el que además se pretendía contener un posible avance del comunismo en el mundo, aseguró una reparación total y general, declaró un parlamentario de la bancada de unidad nacional. “Y es quizás el modelo a seguir por cuanto lo que se repara es el tejido social a mediano plazo a través de la eficacia en la inversión pública y no de la asignación de recursos individuales para las familias victimizadas. Ningún dinero podrá reparar el dolor de una madre por la muerte de su hijo, la reparación siempre será insuficiente”
¿Y el dinero?
Frente a la sostenibilidad de la Ley se reglamenta la creación de un plan nacional que garantice el acceso a bienes de los victimarios como primera medida para la reparación de las víctimas, luego la incautación de los pertenecientes a grupos armados (difícil ubicar la totalidad de sus testaferros) y finalmente sí estos no están en capacidad de reparar sería responsabilidad del Estado.
Si bien el tema de sostenibilidad de la iniciativa es importante, no puede esgrimirse como argumento para impedir que el Estado cumpla con su deber de reparar a todas las víctimas de la violencia. La inasistencia por parte del gobierno y su falta de garantías le ha generado altos costos en el pasado. Además si existe la voluntad necesaria podrían establecerse diversos mecanismos para su financiación mediante la acción de la justicia y el desmonte de las estructuras económicas de los grupos armados ilegales, así como de su soporte político y empresarial, entre otros. Si ha existido impuesto para la guerra puede existir un impuesto para la paz, aunque ello no fue considerado en el debate.
De cualquier modo sería muy mal precedente que el gobierno, autor del proyecto, no lograra dar respuesta efectiva a los supuestos inconvenientes fiscales que la atención de las víctimas generaría. Según el ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, la ley tendría un costo de 40 billones de pesos durante los próximos 15 años, es decir algo cercano a los 2.6 billones de pesos por año, pero reconoce que la iniciativa es viable y que se trata de un tema de enorme prioridad para el país. También quedaría muy mal un Congreso que en el pasado aprobó partidas millonarias por el programa Agro Ingreso Seguro o para aumentos de pensiones de congresistas que aunque finalmente se hundió en Senado fue aprobado en Cámara, o para proyectos costosos como la implementación del sistema de voto electrónico, que ahora expusiera imposibilidades económicas para atender a las víctimas de la violencia, muchas veces generada por el mismo Estado colombiano.
“La reparación debe partir inicialmente de la búsqueda de los bienes que les fueron arrebatados a las víctimas y eso lo hemos logrado incorporar a la Ley” afirmó el representante Iván Cepeda Castro
Frente a la responsabilidad del Estado por acción y por omisión en la guerra interna del país, el representante Pablo Emilio Salamanca declaró que la acción criminal de los militares en la ejecución de varias masacres, como en el caso de los comerciantes de Arauca o de San José de Apartadó donde los soldados degollaron dos menores, no son casos aislados sino parte de una estrategia de eliminación sistemática. En la procuraduría existen actualmente más de 1900 procesos por crímenes de Estado, de manera que no se puede negar que ha sido el Estado provocador y generador de la violencia en Colombia. Además, hay actos administrativos que provocan esa acción criminal por parte del aparato militar en Colombia, como en el caso de la resolución ministerial 029.
En respuesta a la imposibilidad que expone la Ley para excluir del universo de víctimas a los familiares actores armados, pese a que los aspectos doctrinarios y jurisprudenciales de la argumentación son validos, Salamanca afirmó que los hechos son mucho más contundentes. En el municipio de Agua azul, Casanaré, relató, un anciano de apellido Polo fue secuestrado y torturado por grupos paramilitares. Se le inyectó un veneno de prueba, que a decir de los victimarios, hacia que los ojos se le salieran de las órbitas. El crimen que se le cobró con la tortura y la muerte brutal al señor Polo fue ser padre de dos jóvenes que optaron por incorporarse a la guerrilla. De acuerdo a la Ley no sería él considerado víctima y su esposa o demás hijos no tendrían derecho a ningún tipo de reparación.
El representante Cepeda recordó que los principios 15 y 34 del DIH establecen que los Estados deben reparar a las víctimas de acuerdo a la proporcionalidad del daño causado. Así mismo que las sociedades progresivas en términos humanos entienden que las normas internacionales sobre los derechos y garantías de las víctimas deben ser asumidas como principios éticos y de legalidad y no como hechos políticos.
Frente a la penalización da falsas victimas, en la Ley se aprobó que que quienes se hagan pasar por personas afectadas a causa del conflicto y los funcionarios que los avalen, recibirán penas entre 5 y 8 años de cárcel.
Una de las principales derrotas sufridas por la bancada del Polo durante el debate fue el rechazo a la modificación propuesta al artículo 120 sobre garantías de no repetición. Las medidas propuestas por el representante Cepeda fueron objetadas y se estableció que el gobierno no adoptará medidas para erradicar el paramilitarismo sino que propenderá, lo que significa, según el diccionario, que se inclinará a, es decir que no asumirá una acción clara y decidida frente a este fenómeno, del cual es su directo responsable. (Ver proposición de acuerdo al final de este artículo)
Otro tema controversial que no fue resuelto se refiere al arbitrio en la imposición de las las fechas a partir de las cuales se propone la adjudicación de tierras objeto de despojo, 1991, y se determina la categoría de víctima: 1984
La propuesta del gobierno de llamar a la creación de una Comisión de la Verdad no alcanzó a ser debatida. Iván Cepeda propuso que en vez de una comisión de la verdad, no viable en el contexto del conflicto armado, se cree una Comisión de investigación y esclarecimiento histórico dedicada exclusivamente al tema de la paraeconomía, a revelar la historia del despojo y la usurpación, sus autores y sus directos beneficiarios. “Debe ser una comisión integrada democráticamente” añadió.
El tema de llamar a una comisión de la Verdad sin duda será objeto de un amplio debate, y no sólo en el ámbito parlamentario. Su posible conformación entraña enormes riesgos que deben ser analizados con total detenimiento, pues el hecho de convocarla en un momento inconveniente, tanto en términos históricos como en razón de la vigencia del conflicto generará una grave distorsión sobre la realidad de violencia actual, y podría provocar grandes tergiversaciones en la memoria del país y expectativas sin fundamento.
La propuesta entonces no sería llamar a una comisión de la verdad, sino a una de carácter preparatorio. Establecer la manera en que ésta se articulara al trabajo que desarrolla el grupo de Memoria Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación -CNRR-, definir su estructura y metodología considerando que ésta tiene buena parte de su sustento en los testimonios de las víctimas, la cuales siguen a merced de sus victimarios y no cuentan con las debidas garantías de seguridad.
Otro inconveniente al tema, es que una Comisión de la verdad se establece teniendo en cuenta un principio y un final claros, y se gesta a partir del cierre de la situación que amerita su creación.
Las comisiones de la verdad que se han formulado en otros países como Guatemala, Argentina, Chile o Perú, después de superado el conflicto interno o haber retornado al orden democrático, tienen efectos jurídicos claros, como en el caso Fujimori o de la cúpula militar en Argentina. En Colombia no podría tener ese alcance.
Ahora, si se considera que no es clara la forma en qué será financiada y se piensa en recurrir a los recursos internacionales, se estarían alterando las prioridades políticas de la cooperación y las actividades que realizan importantes organizaciones sociales y defensoras de derechos humanos en el país; muchas de las cuales se verían obligadas a buscar nuevas estrategias y auxilios económicos para seguir evidenciando la realidad de violencia que los decretos no resuelven y que en virtud de la Comisión, harían pensar que ya fueron superados.
Es preocupante, o a los menos llamativo, que exista tanto interés en diversos sectores políticos del país por apropiarse de esta propuesta; pues aunque no sea posible determinar desde ahora si esta iniciativa encierra un carácter meramente revisionista o negacionista sobre la causas de la violencia que se expresaron a partir de 1991, fecha prevista de manera arbitraria y miope en la ponencia, lo cierto es que un proceso de carácter cerrado, excluyente y oficial con que el que se pretende cerrar desde el papel un ciclo de violencia que contradice el peso de la realidad y la misma coherencia de los procesos históricos, contribuiría más que a superar un pasado doloroso, a atomizar las causas de la confrontación y a falsificar la memoria, ya de por si confiscada, del país.
El representante Cepeda pidió que se votara la proposición sobre Comisión de la Verdad antes de cerrar el debate, pero la premura por acabarlo, lo impidió.
El repentino afán por aprobar la Ley se produjo a causa de la intervención del ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras, quien exigió celeridad en el proceso de votación final para atender la emergencia judicial de los victimarios. Según el ministro, la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional del llamado principio de oportunidad llevaría a más de 30 mil desmovilizados acogidos por el programa presidencial a perder su rumbo judicial y los obligaría a retornar a las armas y a la clandestinidad.
El ministro Vargas pretende que se siga legislando a favor de los victimarios y no de las víctimas.
“Se debe avanzar mucho más en materia de reparación - sostuvo Cepeda al abandonar el recinto de la Comisión Primera-. La Ley sólo contiene algunos visos de lo que podría ser una efectiva reparación integral. Aún hay exclusiones profundas, muchas comunidades pueden quedar por fuera, pero seguimos insistiendo en la necesidad de ampliar y profundizar su cobertura, y todos los temas que no pudieron ser abordados en este primer debate serán objeto de minucioso análisis en la plenaria de la Cámara.
Los parlamentarios haciendo caso a la demanda del Ministro decidieron votar los artículos restantes, que serían objeto de análisis por cuanto incluían varias propuestas de modificación, tal cual aparecían en la ponencia, dejando constancia escrita sobre las modificaciones que esperan sean debatidas en la Plenaria que se calcula arrancará el 5 de diciembre próximo.
Guillermo Rivera declaró, al salir de la Comisión que entre los principales logros del proyecto aprobado se destaca la creación de nuevos instrumentos para que la justicia persiga los bienes ocultos de los victimarios, y también la obligación de que los jueces establezcan -mediante sentencia- que empresas colaboraron o colaboran con la financiación de las organizaciones armadas ilegales para que el juez ordené en la misma providencia que estas concurran a reparar a las víctimas en la misma proporción con la que colaboraron con los victimarios. Ante un fallo judicial, los empresarios no podrán negarse a cumplir con lo dispuesto.
El ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo señaló que se aprobó la fecha a partir de la cual se aplica este mecanismo de la justicia transicional, la que quedó fijada a partir de 1990. “Los despojos de tierra que se produjeron antes de esta fecha no es que no se puedan reclamar, se puede hacer por la vía ordinaria, porque el despojo nunca sanea el titulo de quien lo detente, pero este mecanismo especial, ágil, y transicional lo ha fijado hoy la comisión primera de la Cámara de Representantes”. Otro tema importante aprobado, según el Ministro, se refiere a las políticas diferenciales en razón de género. “Según la constitución y la jurisprudencia, las mujeres cabeza de hogar despojadas -y la mayoría sea dicho de paso, de los desplazados a los que les quitaron la tierra, son mujeres- y la ley que acaba de aprobar, se reconoce una preferencia para la mujer en todos los procesos de restitución, de apoyo económico y acompañamiento, no sólo porque son la mayoría, sino porque además la constitución ha querido mediante el establecimiento de políticas de género, que la mujer tenga prelación en todos estos procesos de justicia, restitución, reparación de víctimas…”
La declaración del Ministro sobre las fechas aprobadas, generó bastante confusión pues no hacía referencia a los acuerdos previos en este sentido. Por tal razón, los representantes Guillermo Rivera y Jorge Gómez dejaron constancia sobre su petición de que la fecha considerada en el proyecto para la restitución sea anterior, de acuerdo al registro de personas desplazadas y con el fin de armonizar los tiempos de la ley.
Las Constancias
El triunfo de la aprobación de la Ley de víctimas fue parcial porque por fuera quedaron temas importantes que requerirán de varias jornadas de negociación en aras de lograr una concertación, lo que será aún más complicado de lograr en la plenaria de la Cámara, donde intervienen todos los representantes. Entre los temas fundamentales que serán debatidas está el de definición de víctima.
Sobre este punto, el parlamentario Miguel Gómez pidió que se excluya del universo de victimas a quienes por auxiliar a alguien sufrieron algún menoscabo y también pidió que se modifique el nombre de la Ley.
Rivera dejó constancia sobre la necesidad de incluir como víctimas a parejas del mismo sexo, la excepción por infracciones al DIH de los miembros de grupos armados ilegales y la aclaración del parágrafo tercero.
Sobre la Comisión de la Verdad, los representantes Rivera, Navas, Cepeda y Prada dejaron constancia de su propuesta de modificar los artículos 123 y 126.
En próximo debate, previsto para los días 5 y 6 de diciembre, no sólo deberán discutirse los artículos que fueron objeto de constancia y proposición no analizada, sino que deberá repasarse lo consignado y atender nuevas solicitudes. Desde ya se empiezan a analizar las sugerencias presentadas por el defensor del Pueblo, Volmar Pérez, de manera que encuentren eco en algunos parlamentarios y puedan ser presentadas como proposiciones.
Si bien la ley de víctimas se constituye en un avance importante, y en muchos sectores políticos del país se entiende la premura que hay por pagar un costo que a futuro será impagable, y la urgencia de que las víctimas logren ser resarcidas y puedan emprender de nuevo un proyecto de vida con opciones de progreso y dignidad bajo estrictas medidas de seguridad, la aplicación de un modelo de justicia transicional y el llamado a crear una comisión de la verdad permiten entender la necesidad del gobierno de reparar la deteriorada imagen de Colombia en el exterior.
Empieza a crearse en el ambiente una sensación de euforia bajo la creencia de que el fin del conflicto es ya casi una realidad, pero no es así. Ese es el espejismo que se requiere para que los asesinatos que siguen produciéndose, los desplazamientos, las amenazas y las persecuciones por razones ideológicas, así como la consolidación del paramilitarismo mafioso, empiecen a palidecer ante una prometedora era de paz, que además asegurara la firma del TLC.
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Anexo 1
“ARTÍCULO 120. GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN.
Comprenden entre otras, la desmovilización y el desmantelamiento de los grupos armados al margen de la ley.
El Estado Colombiano a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adoptará, entre otras, las siguientes Garantías de No Repetición:
1. La desmovilización y el desmantelamiento de los grupos armados al margen de la ley, de sus redes políticas y económicas
2. La garantía de que todos los procedimientos civiles y militares se ajustaran a las normas internacionales relativas a las garantías procesales, la equidad y la imparcialidad.
3. Fortalecimiento de la independencia del poder judicial.
4. La protección de los profesionales del derecho, la salud y la asistencia sanitaria, la información y demás actividades desarrolladas en defensa de los derechos de las víctimas.
5. La verificación de los hechos y la difusión pública y completa de la verdad judicial, en la medida en que no provoque más daños innecesarios a la víctima, los testigos u otras personas, ni cree un peligro para su seguridad.
6. La aplicación de sanciones a los responsables de las violaciones.
7. La prevención de violaciones de derechos humanos.
8. La creación de una pedagogía ciudadana que promueva los valores constitucionales que fundan la reconciliación, en relación con los hechos acaecidos en la verdad histórica.
9. Fortalecimiento técnico de los criterios de asignación de las labores de desminado humanitario.
10. El fortalecimiento al Sistema de Alertas Tempranas.
11. La educación, de modo prioritario y permanente, de todos los sectores de la sociedad respecto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario y la capacitación en esta materia de los funcionarios públicos, así como de las fuerzas armadas y de seguridad.
12. Diseño e implementación de una estrategia general de comunicaciones en Derechos Humanos.
13. Inclusión de una sección de conocimiento de los derechos de las víctimas de violaciones, en el Modelo Único Pedagógico de las Fuerzas Militares.
14. Diseño de una estrategia única de capacitación a funcionarios de nivel nacional y territorial en materia de respeto de los Derechos Humanos y Derecho internacional humanitario.
15. Fortalecimiento de la participación efectiva de las poblaciones vulneradas, vulnerables y/o en situación de discapacidad, en sus escenarios comunitarios, sociales y políticos, para contribuir al ejercicio y goce efectivo de sus derechos culturales.
16. Difusión de la información sobre sus derechos a las víctimas radicadas en el exterior.
17. La reintegración de niños que hayan participado en los grupos armados al margen de la ley.
18. Diseño e implementación de estrategias, proyectos y políticas de reconciliación tanto a nivel social como en el plano individual.
19. El ejercicio de un control efectivo por las autoridades civiles sobre los organismos de inteligencia, las fuerzas armadas y de seguridad.
20. La revisión, reforma y/o derogación de las leyes que contribuyan a las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y a las violaciones graves del derecho humanitario, o que las permitan.
21. La promoción y observancia de códigos de conducta y normas éticas, en particular las normas internacionales, por los funcionarios públicos, inclusive el personal de las fuerzas de seguridad, los establecimientos penitenciarios, los medios de información, el personal de servicios médicos, psicológicos, sociales y de las fuerzas armadas, además del personal de empresas comerciales.
22. La exclusión del servicio de los funcionarios públicos involucrados en violaciones a los derechos humanos”.
Presentado por:
GUILLERMO RIVERA FLOREZ IVAN CEPEDA CASTRO
GERMAN NAVAS TALERO ALFONSO PRADA
JORGE GOMEZ
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