lunes, 29 de noviembre de 2010

Ley de víctimas: de lo simbólico a lo efectivo

Por Maureén Maya
Periodista e investigadora social. Caja de herramientas

Si ayer se legisló pensando en los victimarios, hoy el llamado es para que se legisle pensando en las víctimas.

Después de un largo y esforzado recorrido por parte de la organizaciones sociales, los movimientos de víctimas y sectores de la oposición política del país para elaborar un marco normativo favorable a la realización de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de todas las víctimas de la violencia sociopolítica y armada en Colombia, el pasado 27 de septiembre el presidente Juan Manuel Santos radicó el proyecto de Ley de víctimas No. 107 del 2010 por medio del cual se dictan medidas de atención y reparación integral a las víctimas de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, acumulado al proyecto de Ley No. 85 de 2010 para la restitución de tierras.

No es la primera vez que en el Congreso se discute la posibilidad de aprobar una ley para garantizar los derechos, la restitución y la reparación de las víctimas de la violencia, y de allí justamente que la nueva propuesta genere tantas expectativas y temores. A comienzos del 2009 el senador Juan Fernando Cristo con el apoyo de las bancadas del Partido Liberal, el Polo Democrático, Por el País que Soñamos y algunos sectores independientes, presentó un proyecto de Ley que obligaba al reconocimiento de las víctimas de agentes del Estado, facilitaba los recursos necesarios para la reparación, agilizaba la acreditación de los afectados ante un sistema establecido por el gobierno e implementaba límites en el tiempo para su reconocimiento como víctimas. La iniciativa fue aprobada en el Senado pero luego fue modificada en la Cámara de Representantes. El parlamentario Jorge Humberto Mantilla, parte de la coalición de gobierno de la Cámara, dio trámite a otra iniciativa que terminó por obstaculizar el proceso legislativo.

Las dos propuestas terminaron hundiéndose. La del senador Cristo por petición del entonces presidente Álvaro Uribe Vélez quien consideró que los afectados por agentes estatales no debían ser objeto de reconocimiento, menos de reparación, pese a que el Relator Especial de las Naciones Unidas (ONU), Philip Alston, calificó dicha posición de "incongruente con el derecho internacional de los derechos humanos”. Uribe afirmó que la Ley se constituía en "grave amenaza" a la política de seguridad democrática, programa bandera de su gobierno, porque "iguala a los terroristas con agentes del Estado, sin que estos últimos puedan tener un proceso judicial y una sentencia ejecutoriada". El mandatario también argumentó para su rechazo, que la propuesta del senador Cristo generaría un costo total para efectos de la reparación de 88 billones de pesos, lo que “crearía un trauma irreparable a las finanzas del Estado, haría imposible la reparación pecuniaria a las víctimas y el texto final no pasaría de ser letra muerta al servicio de una agitación electoral del momento”.

La iniciativa del representante Mantilla se hundió en el pleno del Congreso. No sólo por la incompatibilidad entre los dos textos tramitados y aprobados -uno en Senado y otro en Cámara- sino porque su propuesta era claramente discriminatoria e inconstitucional, desconocía los estándares internacionales y las sentencias de la Corte Constitucional.

El pasado 17 de noviembre se inició en un ambiente político más propicio para su discusión, el debate de la nueva Ley de Víctimas en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Sin embargo, pese a que el Gobierno ha enfatizado la urgencia de su aprobación, la realidad legislativa hace prever no será durante este año que se logre tan ambicioso objetivo.

Si bien el proyecto sólo requiere de cuatro debates para volverse Ley, dos en cámara y dos en senado- será difícil y demorada su aprobación; no sólo por la resistencia que frente al proyecto han expresado varios parlamentarios de los partidos Conservador y de la U, ambos de la bancada de unidad nacional, en especial frente al tema de sostenibilidad fiscal, sino también por el extenso y detallado pliego modificatorio que presentó el PDA en días pasados, el cual aborda aspectos esenciales para el logro efectivo de los derechos de las víctimas. Estas consideraciones llevaron a que el representante Germán Navas Talero, miembro de la Comisión Primera, se negará a firmar la ponencia presentada por los demás miembros de dicha comisión.
De modo que la aprobación incondicional del proyecto que se esperaba del PDA no se produjo. En vez de ello el partido, a través del representante Iván Cepeda, realizó un acucioso análisis de la iniciativa en el que además de destacar sus avances con enorme complacencia, señalar sus vacíos y proponer medidas eficaces que contribuyan a superar los efectos de la violencia, advirtió sobre la existencia de un vicio de constitucionalidad: La ausencia de una consulta previa con las víctimas, en especial con los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes, tal como lo determina el convenio 069 de la OIT y la jurisprudencia nacional.

Durante el primer debate en la Comisión primera de la Cámara de Representantes, el representante del Partido Liberal, Guillermo Rivera, resaltó la importancia de reconocer el efecto vinculante de las generaciones de derechos. También señaló que emprender esta iniciativa en el marco de una justicia transicional, cuando Colombia continúa inmersa en el conflicto, impone la necesidad de imprimir una nueva dinámica y velocidad al trabajo legislativo, en especial, frente al tema de víctimas. Recordó que las resoluciones de la ONU respecto a los mecanismos de reparación fueron adoptadas por Colombia y aprobadas por unanimidad.

Iván Cepeda señaló que la reparación de las víctimas no es un acto de solidaridad o de buena voluntad del Gobierno Nacional sino que es su deber garantizar los derechos y resarcir plenamente a todas las víctimas del conflicto armado sin exclusiones. El pliego modificatorio presentado por la bancada del PDA no es una diatriba con la que se pretende desconocer las bondades del proyecto, sino por el contrario es un llamado a un dialogo constructivo que contribuya a enriquecer la propuesta, a asegurar los derechos de las víctimas y al cumplimiento de los deberes del Estado para con ellas.
Entre las proposiciones presentadas por el Polo hay por lo menos cinco que generan bastante polémica: el universo de las víctimas, pues tan como está planteado en el proyecto se excluyen a los actores armados y sus familiares, los menores víctimas del reclutamiento forzado, las víctimas de los mal llamados “falsos positivos” o de los nuevos grupos paramilitares que son leídos como estructuras de delincuencia común. Otro punto de polémica se refiere a la necesidad de fortalecer el sistema judicial de la Defensoría del Pueblo de modo que aumente su capacidad de atención y no sean los mismos abogados que defienden a los victimarios lo que deban asumir los casos de las víctimas. La creación de una Comisión de la Verdad como la que plantea la Ley, genera controversia por cuanto se limita a identificar los patrones de la guerra y sus actores, pero no es viable en tanto persista el conflicto armado en Colombia. Además la propuesta del gobierno es parcial y desconoce la dinámica del conflicto que en la actualidad se desarrolla en especial en aquellas regiones objeto del despojo masivo de tierras. También genera polémica el hecho de que la propuesta del Gobierno confunde medidas de reparación con el acceso a servicios sociales que tienen todos los ciudadanos y con programas de asistencia humanitaria.

El tema de sostenibilidad fiscal es quizás el aspecto que más polémica ha suscitado, pues mientras el gobierno considera que debe establecerse un tope claro, y los conservadores declaran que la Ley no puede ser una vena abierta de los recursos del Estado, el representante Cepeda sostiene que el objetivo principal del Gobierno debe ser asegurar que los bienes y patrimonio de las víctimas sean recuperados. Para tan fin propuso la creación de un Fondo de Reparación en el que se incluyan los bienes de los parapolíticos o de todos aquellos que han sido condenados por concierto para delinquir, organizar, promover, armar o financiar a grupos armados al margen de la ley.

Cepeda recordó que a seis años de haber sido implementada la Ley de Justicia y Paz, sólo se ha logrado la entrega de 100 mil hectáreas de tierras, de 70 mil de millones de pesos de la Dirección Nacional de Estupefacientes y que buena parte de los recursos que maneja Acción Social han sido destinados para otros fines, no para la reparación de las víctimas.

Respecto a la conformación de una Comisión de Verdad, que arbitrariamente sería integrada por los designados por el Gobierno Nacional, la ponencia propone que se investigue y documente la verdad sobre las violaciones a los derechos humanos y crímenes cometidos a partir de 1991. El representante Cepeda considera que la Comisión debe esclarecer todos los crímenes cometidos desde 1948, y sus actores, y que el enfoque primordial de esta Comisión debe ir dirigido a develar las estructuras económicas y políticas que financiaron el conflicto armado y se lucraron de él. Esto sería una garantía para la no repetición de los crímenes.

No se trata de una posición maximalista e intransigente la del PDA, como sugieren algunos medios de comunicación, sino de garantizar la efectividad de la Ley y de evitar que a corto o mediano plazo deba tramitarse un nuevo proyecto por considerar que éste fue insuficiente y no cobijó aspectos esenciales como sucedió con la Ley de Justicia y Paz. Si ayer se legisló pensando en los victimarios, hoy el llamado es para que se legisle pensando en las víctimas.

La bancada del PDA advierte que el proyecto de Ley de víctimas contiene múltiples vacíos que podrían afectar el goce pleno de los derechos a verdad, justicia y reparación integral de todas las víctimas e impedir que a falta de garantías sociales y en materia de seguridad, se logre el acceso a las tierras objeto de expropiación y restitución. El gran desafío en el tema de tierras ya no se limita exclusivamente a la reforma agraria sino a lograr erradicar las formas legales e ilegales del masivo despojo del que siguen siendo objeto las familias campesinas del país. También a garantizar el retorno con plenas garantías de no repetición, lo que hasta la fecha no se ha logrado, pues durante el presente año decenas de beneficiarios de la restitución y titulación de tierras han sido asesinados.

Los principales vacíos de la Ley que identifica el Polo se podrían resumir en: la exclusión del PDA en el proceso de concertación anterior a la presentación del proyecto de ley en el Congreso de la República; el desconocimiento de las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos por parte del Estado como fundamento de la reparación; la confusión entre medidas de carácter asistencial y medidas de reparación integral; la limitación de la reparación judicial a las víctimas de grupos armados ilegales desconociendo el principio de proporcionalidad; el sujetar la materialización de la norma al principio de sostenibilidad fiscal; no garantizar la reparación patrimonial debilitando considerablemente las posibilidades del retorno; someter a la discrecionalidad del Gobierno aspectos esenciales de la reglamentación del proceso de reparación y de restitución y crear una comisión de la verdad que no garantiza autonomía respecto del Poder Ejecutivo, entre otras.

Algunas de las propuestas del PDA al proyecto de Ley de Víctimas

Entre las medidas concretas que propone la bancada del PDA para avanzar en el proceso de reparación integral de las víctimas figuran:

1. Asegurar la efectiva asistencia jurídica de las víctimas a través de la creación de un Sistema Nacional de Representación Judicial a través de la Defensoría del Pueblo. Para dicho propósito se propone fortalecer a esta entidad dotándola de recursos humanos, técnicos y de infraestructura.

2. Fortalecer la protección de las víctimas mediante la revisión de los programas ya existentes o la creación de un nuevo programa que permita garantizar la exigibilidad de sus derechos, especialmente de las víctimas de despojo y el abandono forzado de tierras, atendiendo los criterios establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

3. Una propuesta de restitución integral que abarque la devolución de tierras, viviendas y patrimonio a las víctimas del desplazamiento forzado, y que incluya la condonación de las deudas.

4. Creación de una unidad de policía judicial de apoyo técnico a la Fiscalía General de la Nación destinada exclusivamente a la persecución de bienes despojados por los agentes de la violencia, como principal medida para el incremento de los recursos del fondo de reparación para las víctimas. El debilitamiento de las bases económicas de los aparatos criminales a la vez que puede generar recursos para la reparación de las víctimas, también puede contribuir a la no repetición de la violencia padecida.
5. Reforzar sustancialmente las facultades legales y la capacidad operativa de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas para intensificar el proceso de exhumación e identificación de los restos mortales de miles de personas. Asimismo, establecer el mecanismo de ausencia por desaparición forzada para amparar los derechos en materia civil, laboral, sucesoral de los familiares de personas desaparecidas, sin perjuicio de la obligación del Estado de adelantar las investigaciones del caso.

6. Llamado al cumplimiento del deber del Gobierno de gestionar la entrega de los bienes de personas extraditadas responsables de violaciones de DDHH y de DIH en Colombia y de incluir en el fondo de reparación los bienes de los parapolíticos ya condenados por concierto para delinquir.

7. Conformación de una comisión de investigación y esclarecimiento histórico, integrada por miembros elegidos por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, dedicada al esclarecimiento de las estructuras económicas de los aparatos criminales y de la riqueza ilícita acumulada a través del despojo de tierras, la acumulación violenta de capitales, la usurpación de bienes y el testaferrato.

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